Primo maggio: senza crescita e occupazione il Paese implode
Deve cambiare. Cambierà. La politica economica e sociale del governo italiano e quella di molti paesi europei, che blocca la...
Politiche economiche
Più peso all'Europa
Le procedure previste dal "semestre europeo" rafforzano l'intervento sulle politiche degli Stati membri. La legge italiana che traduce quelle procedure deve dare il giusto rilievo alla concertazione istituzionale e sociale
di Beniamino Lapadula
La crisi finanziaria che ha investito alcuni paesi dell'area euro ha evidenziato tutta l'inadeguatezza dei meccanismi della governance europea. Essi infatti non sono riusciti né a prevenire la crisi della finanza pubblica derivante dall'esplosione dei debiti privati, né a mettere sotto controllo gli squilibri commerciali derivanti dai divari di competitività tra i diversi paesi dell'Eurozona.
Per cercare di porre rimedio a queste carenze degli strumenti di sorveglianza e di governance la Commissione europea e la task force guidata da Herman Van Rompuy hanno svolto un importante lavoro preparatorio sulla cui base il Consiglio europeo nel giugno 2010 ha deciso gli indirizzi di riforma della governance economica europea. Una prima misura innovativa riguarda la prevenzione degli squilibri di finanza pubblica. Tutti i paesi dovranno concordare ex ante obiettivi di bilancio di medio- termine per contenere la dinamica della spesa pubblica al di sotto della crescita del Pil.
L'altra novità riguarda la correzione degli squilibri di finanza pubblica: al vincolo del deficit (massimo il 3 per cento del Pil) si aggiunge l'obbligo di ridurre ogni anno lo stock del debito, fino a riportarlo, con una ragionevole velocità, entro la soglia del 60 per cento del Pil. La nuova governance che si vuole realizzare punta anche a correggere preventivamente gli squilibri macro economici. Come ha dimostrato, infatti, la recente esperienza di paesi come la Spagna e l'Irlanda, la disciplina fiscale, in presenza di una inflazione bassa e di gravi squilibri del settore privato non è sufficiente per garantire la stabilità macro-finanziaria.
Un'altra novità importante riguarda, infine, la decisione di estendere il processo di sorveglianza anche alle riforme strutturali che devono essere adottate per conseguire gli obiettivi previsti dalla strategia "Europa 2020" (occupazione, inclusione sociale, istruzione, energia e cambiamento climatico, ricerca e innovazione). Questa decisione, di grande rilevanza perché accosta al tema della stabilità quello dello sviluppo, non è di semplice attuazione, tanto è vero che il set di indicatori necessario per il monitoraggio delle politiche nazionali è ancora tutto da definire.
Infine, a completamento degli strumenti di sorveglianza e prevenzione, è stata prevista l'istituzione di un meccanismo permanente di risoluzione delle crisi che sostituirà nel 2013 il veicolo finanziario (European stability facility) creato per concedere prestiti condizionati agli stati dell'Eurozona in difficoltà. n attuazione dell'insieme di questi indirizzi di riforma, il consiglio Ecofin del 7 settembre 2010 ha stabilito di introdurre, a partire dal mese di gennaio di quest'anno il "semestre europeo". Esso consiste nell'introduzione di una procedura organica di coordinamento ex ante delle politiche economiche e di finanza pubblica degli stati membri. Obiettivo del "semestre europeo" è una governance economica rafforzata della Ue capace di coinvolgere, sin dai primi passi, i Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo.
Sotto il profilo procedurale, il "semestre" si svilupperà secondo la seguente tempistica: 1) nel mese di gennaio la Commissione presenta al Parlamento europeo l'indagine annuale sulla crescita. 2) Nel mese di febbraio il Consiglio europeo delibera le linee guida di politica economica e di bilancio di cui gli Stati membri devono tener conto nell'impostare i programmi di stabilità e i programmi nazionali di riforma. 3) Nel mese di aprile gli Stati membri devono inviare a Bruxelles contestualmente i programmi nazionali di riforma (Pnr) e i programmi di stabilità e convergenza (Psc). 4) Nel mese di giugno sulla base di Pnr e dei Psc ricevuti, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli stati membri. 5) Nel mese di luglio il Consiglio ecofin e il Consiglio occupazione e affari sociali approvano le raccomandazioni predisposte dalla Commissione europea.
L'obiettivo di questo complesso e articolato iter procedurale è quello di pervenire a una piena coincidenza tra programmazione economica europea e programmazioni nazionali. Le programmazioni europee saranno, pertanto, esplicite e concrete e vincoleranno, in modo ben più stringente, le decisioni dei singoli stati membri, sia per le politiche di stabilità, che per le politiche di promozione della crescita. Tutto ciò comporta la necessità di un attento adeguamento delle procedure decisionali nazionali in materia di finanza pubblica, pena il rischio di una vera e propria esclusione dei parlamenti nazionali dai processi istituzionali previsti dall'Unione europea.
Per affrontare tempestivamente tale questione, alla Camera dei Deputati è stato presentato un testo di revisione delle procedure di bilancio che modifica e integra alcuni punti della recente riforma della legge di contabilità e finanza pubblica (la legge 31 dicembre 2009, n. 196). Come ha messo giustamente in rilievo il Cnel, nella sua Pronuncia del 2 febbraio, si trattava di un testo, per molti versi, insoddisfacente. Esso, infatti, non interveniva sul nodo decisivo della ristrettezza dei tempi entro cui dovrebbe svolgersi la concertazione istituzionale e sociale. La tempistica prevista rendeva, in concreto, meramente formale il ruolo del Parlamento ed eludeva nella sostanza, la concertazione sociale.
Il Testo approvato dalla Camera ha tenuto conto, pur se in modo ancora insufficiente, di tali rilievi prevedendo, prima della presentazione al Parlamento del Documento di economia e finanza (che incorpora l'aggiornamento del Programma di Stabilità e lo schema di Programma nazionale di riforma) i momenti d'informazione e consultazione che coinvolgeranno, oltre al Parlamento, alle Regioni e alle autonomie locali anche le forze sociali. Sulla base della normativa che si va profilando, il processo di definizione degli obiettivi finanziari di riforma eviterà così di sostanziarsi esclusivamente nel rapporto bilaterale tra governo e istituzioni comunitarie. Il confronto interistituzionale (con Regioni e autonomie locali), la concertazione sociale e il dibattito parlamentare verranno preparati da confronti preventivi e non si concentreranno soltanto in un arco temporale di soli 20 giorni (tra il 10 e il 30 aprile).
Come sottolineato dal Documento di osservazioni e proposte approvato dal Cnel su questa materia c'è, comunque, l'esigenza di un intervento di riforma delle procedure di bilancio di più ampio respiro. Le parti sociali sono interessate a decisioni di bilancio trasparenti e partecipate e il paese ha la necessità del loro contributo consapevole al processo di risanamento e di sviluppo indispensabile per far uscire l'Italia dall'attuale fase di stagnazione economica.
Il nuovo quadro istituzionale europeo entro il quale dovranno svolgersi le future manovre di finanza pubblica rende ancora più necessaria una totale trasparenza della dimensione e della direzione dei flussi delle risorse pubbliche. Solo così si potrà stimare in modo corretto la ripartizione dei pesi e dei vantaggi per le diverse categorie di cittadini e di imprese. Questo è ancora più vero nel nuovo quadro di attuazione del federalismo che limita in molti campi il ruolo operativo dello Stato, ma ne accentua la funzione di garante dei "diritti essenziali dei cittadini".
È per questo che bisogna ritornare allo spirito della riforma del bilancio della fine degli anni 70. L'obiettivo della legge 468/1978 era, infatti, proprio quello di concentrare l'attenzione del Parlamento sulle grandi scelte della politica di bilancio e di affrontare il modo analitico l'esame dei grandi aggregati di finanza pubblica per assegnare nuove risorse soltanto dopo una verifica attenta dell'uso delle risorse stanziate in precedenza.
Malgrado l'intento di quella legge e le successive modificazioni che ha subito nel corso del tempo, la soluzione dei problemi si è cercata, non sul terreno della trasparenza, ma su quello di una progressiva concentrazione dei momenti decisionali, fino ad arrivare, negli anni più recenti, al corto circuito maxi emendamento- voto di fiducia. La novità del "semestre europeo" s'innesta in questo processo involutivo, in questa deriva che, se non corretta, rischia di rendere superflua la stessa funzione del Parlamento italiano.
Per cercare di porre rimedio a queste carenze degli strumenti di sorveglianza e di governance la Commissione europea e la task force guidata da Herman Van Rompuy hanno svolto un importante lavoro preparatorio sulla cui base il Consiglio europeo nel giugno 2010 ha deciso gli indirizzi di riforma della governance economica europea. Una prima misura innovativa riguarda la prevenzione degli squilibri di finanza pubblica. Tutti i paesi dovranno concordare ex ante obiettivi di bilancio di medio- termine per contenere la dinamica della spesa pubblica al di sotto della crescita del Pil.
L'altra novità riguarda la correzione degli squilibri di finanza pubblica: al vincolo del deficit (massimo il 3 per cento del Pil) si aggiunge l'obbligo di ridurre ogni anno lo stock del debito, fino a riportarlo, con una ragionevole velocità, entro la soglia del 60 per cento del Pil. La nuova governance che si vuole realizzare punta anche a correggere preventivamente gli squilibri macro economici. Come ha dimostrato, infatti, la recente esperienza di paesi come la Spagna e l'Irlanda, la disciplina fiscale, in presenza di una inflazione bassa e di gravi squilibri del settore privato non è sufficiente per garantire la stabilità macro-finanziaria.
Un'altra novità importante riguarda, infine, la decisione di estendere il processo di sorveglianza anche alle riforme strutturali che devono essere adottate per conseguire gli obiettivi previsti dalla strategia "Europa 2020" (occupazione, inclusione sociale, istruzione, energia e cambiamento climatico, ricerca e innovazione). Questa decisione, di grande rilevanza perché accosta al tema della stabilità quello dello sviluppo, non è di semplice attuazione, tanto è vero che il set di indicatori necessario per il monitoraggio delle politiche nazionali è ancora tutto da definire.
Infine, a completamento degli strumenti di sorveglianza e prevenzione, è stata prevista l'istituzione di un meccanismo permanente di risoluzione delle crisi che sostituirà nel 2013 il veicolo finanziario (European stability facility) creato per concedere prestiti condizionati agli stati dell'Eurozona in difficoltà. n attuazione dell'insieme di questi indirizzi di riforma, il consiglio Ecofin del 7 settembre 2010 ha stabilito di introdurre, a partire dal mese di gennaio di quest'anno il "semestre europeo". Esso consiste nell'introduzione di una procedura organica di coordinamento ex ante delle politiche economiche e di finanza pubblica degli stati membri. Obiettivo del "semestre europeo" è una governance economica rafforzata della Ue capace di coinvolgere, sin dai primi passi, i Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo.
Sotto il profilo procedurale, il "semestre" si svilupperà secondo la seguente tempistica: 1) nel mese di gennaio la Commissione presenta al Parlamento europeo l'indagine annuale sulla crescita. 2) Nel mese di febbraio il Consiglio europeo delibera le linee guida di politica economica e di bilancio di cui gli Stati membri devono tener conto nell'impostare i programmi di stabilità e i programmi nazionali di riforma. 3) Nel mese di aprile gli Stati membri devono inviare a Bruxelles contestualmente i programmi nazionali di riforma (Pnr) e i programmi di stabilità e convergenza (Psc). 4) Nel mese di giugno sulla base di Pnr e dei Psc ricevuti, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli stati membri. 5) Nel mese di luglio il Consiglio ecofin e il Consiglio occupazione e affari sociali approvano le raccomandazioni predisposte dalla Commissione europea.
Per affrontare tempestivamente tale questione, alla Camera dei Deputati è stato presentato un testo di revisione delle procedure di bilancio che modifica e integra alcuni punti della recente riforma della legge di contabilità e finanza pubblica (la legge 31 dicembre 2009, n. 196). Come ha messo giustamente in rilievo il Cnel, nella sua Pronuncia del 2 febbraio, si trattava di un testo, per molti versi, insoddisfacente. Esso, infatti, non interveniva sul nodo decisivo della ristrettezza dei tempi entro cui dovrebbe svolgersi la concertazione istituzionale e sociale. La tempistica prevista rendeva, in concreto, meramente formale il ruolo del Parlamento ed eludeva nella sostanza, la concertazione sociale.
Il Testo approvato dalla Camera ha tenuto conto, pur se in modo ancora insufficiente, di tali rilievi prevedendo, prima della presentazione al Parlamento del Documento di economia e finanza (che incorpora l'aggiornamento del Programma di Stabilità e lo schema di Programma nazionale di riforma) i momenti d'informazione e consultazione che coinvolgeranno, oltre al Parlamento, alle Regioni e alle autonomie locali anche le forze sociali. Sulla base della normativa che si va profilando, il processo di definizione degli obiettivi finanziari di riforma eviterà così di sostanziarsi esclusivamente nel rapporto bilaterale tra governo e istituzioni comunitarie. Il confronto interistituzionale (con Regioni e autonomie locali), la concertazione sociale e il dibattito parlamentare verranno preparati da confronti preventivi e non si concentreranno soltanto in un arco temporale di soli 20 giorni (tra il 10 e il 30 aprile).
Come sottolineato dal Documento di osservazioni e proposte approvato dal Cnel su questa materia c'è, comunque, l'esigenza di un intervento di riforma delle procedure di bilancio di più ampio respiro. Le parti sociali sono interessate a decisioni di bilancio trasparenti e partecipate e il paese ha la necessità del loro contributo consapevole al processo di risanamento e di sviluppo indispensabile per far uscire l'Italia dall'attuale fase di stagnazione economica.
Il nuovo quadro istituzionale europeo entro il quale dovranno svolgersi le future manovre di finanza pubblica rende ancora più necessaria una totale trasparenza della dimensione e della direzione dei flussi delle risorse pubbliche. Solo così si potrà stimare in modo corretto la ripartizione dei pesi e dei vantaggi per le diverse categorie di cittadini e di imprese. Questo è ancora più vero nel nuovo quadro di attuazione del federalismo che limita in molti campi il ruolo operativo dello Stato, ma ne accentua la funzione di garante dei "diritti essenziali dei cittadini".
È per questo che bisogna ritornare allo spirito della riforma del bilancio della fine degli anni 70. L'obiettivo della legge 468/1978 era, infatti, proprio quello di concentrare l'attenzione del Parlamento sulle grandi scelte della politica di bilancio e di affrontare il modo analitico l'esame dei grandi aggregati di finanza pubblica per assegnare nuove risorse soltanto dopo una verifica attenta dell'uso delle risorse stanziate in precedenza.
Malgrado l'intento di quella legge e le successive modificazioni che ha subito nel corso del tempo, la soluzione dei problemi si è cercata, non sul terreno della trasparenza, ma su quello di una progressiva concentrazione dei momenti decisionali, fino ad arrivare, negli anni più recenti, al corto circuito maxi emendamento- voto di fiducia. La novità del "semestre europeo" s'innesta in questo processo involutivo, in questa deriva che, se non corretta, rischia di rendere superflua la stessa funzione del Parlamento italiano.
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22/02/2011 19:01
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