(da Il Mese di dicembre 2008) Poco più di dieci anni fa, la Commissione Onofri depositava le sue proposte conclusive per la riforma complessiva del Welfare State italiano. Un disegno organico, rispettoso delle compatibilità macroeconomiche e ispirato, secondo la felice formula di Ermanno Gorrieri, a un “universalismo selettivo” che avrebbe avuto come architrave e bussola di riferimento la promozione e la diffusione dei diritti di cittadinanza. Poteva – ma così non è stato – essere il manifesto sociale del centro-sinistra al governo. Non se ne fece quasi nulla. Ora, a poco più di due lustri, il governo di centro-destra presenta il suo di manifesto. Come per la scuola, non lo fa pensando a riforme complessive, ma a piccoli interventi parziali (social card e bonus vari) che però, proprio nella loro parzialità, rivelano un’idea generale dello Stato Sociale.

Su questi temi abbiamo conversato con Paolo Onofri, professore di Politica economica all’Università di Bologna, che presiedé l’omonima Commissione voluta da Romano Prodi e che non è tenero con la politica sociale del governo Berlusconi: “Gli interventi proposti dall’attuale esecutivo in materia di Stato Sociale rivelano l’assenza di un ragionamento e di una struttura concettuale complessiva, a meno che non si voglia considerare tale l’idea di un Welfare semplicemente caritatevole o residuale. Vale a dire: si cerca di tamponare le situazioni peggiori e poi ognuno faccia per conto proprio. Per dirla in maniera più propria, nelle misure previste non c’è nessuna considerazione per i diritti di cittadinanza, sia dal punto di vista delle funzioni che hanno risvolti sociali importanti (tra esse, la responsabilità nei confronti dei minori, attraverso gli assegni familiari, o degli anziani, con tutto il capitolo sulla non autosufficienza) sia dal punto di vista del diritto dovere a condividere il rischio dell’evoluzione dei mercati. Mi riferisco, naturalmente, agli ammortizzatori sociali, cioè allo strumento più proprio per ridistribuire, appunto, il rischio di mercato di chi lavora su tutta la collettività.

Il Mese Qual era invece l’idea di Welfare State che stava alla base del vostro lavoro?

Onofri L’obiettivo era quello di costruire un sistema di Stato Sociale capace di promuovere la realizzazione dei diritti di cittadinanza. Uno dei punti centrali dal quale si era partiti è stato quello, come detto, delle responsabilità nei confronti dei minori e degli anziani, ambiti in cui si registrava e continua a registrarsi un maggior grado di assenza dello Stato rispetto alle famiglie e ai cittadini che sopportano questi carichi.

Il Mese Un altro capitolo importante delle vostre proposte riguardava la lotta alla povertà attraverso l’istituzione del Reddito minimo d’inserimento…

Onofri Certamente, ed era una strategia del tutto diversa rispetto a quella con cui si procede oggi attraverso la social card. Ponevamo molta enfasi sulla parola “inserimento”. L’Rmi non doveva, infatti, “intrappolare” le persone nella povertà e nemmeno creare forme di dipendenza dal sussidio. La dipendenza dal sussidio, in particolare, è molto rischiosa perché per le persone che ne sono prigioniere rende poco “remunerativo” il primo passo per uscire dalla condizione di indigenza e così si resta nella trappola, senza percepire il fatto che, compiuto il primo passo, ce ne potrebbero essere altri successivi che porteranno definitivamente fuori dalla povertà. Questo principio generale, che è quello della responsabilità individuale, doveva essere applicato complessivamente in tutti i temi che riguardano il Welfare e il mercato del lavoro. Insomma: l’idea era quella di puntare sulla responsabilità individuale nel far progredire le proprie condizioni economiche, con forme di supporto per creare le premesse atte a rendere possibile questo percorso (come formazione, orientamento e così via) e forme di sostegno vero e proprio nei momenti di “accidentalità” del tutto negativa, tipo la perdita del lavoro.

Il Mese Lei dice che la social card è una misura di natura compassionevole. Alle accuse di proporre un Welfare caritatevole Tremonti risponde però che le platee interessate dalla social card non sono state mai prese in considerazione da nessuna politica sociale prima d’ora…

Onofri Intanto non è vero che nessuno non si sia mai occupato di queste persone. Lo hanno fatto, in modi diversi, tutti e due gli schieramenti politici, quando hanno agito con maggiorazioni sulle pensioni più basse. Quanto alla social card, l’impressione è che metta in moto un marchingegno molto complicato e dai costi rilevanti. Tutte queste risorse magari potevano essere distribuite ai destinatari con formule più semplici. La formula della carta, poi, non lascia percepire fino in fondo l’idea di una misura permanente, quali possono essere le maggiorazioni sulle pensioni o sugli assegni familiari. Ma solo le misure percepite come definitive sono in grado di modificare i consumi e, dunque, in un momento come questo, sostenere la domanda complessiva. Infine, ma su un altro piano, c’è tutto il tema dello stigma sociale, che non va tralasciato, e sul quale c’è ormai un’ampia letteratura disponibile.

Il Mese Nella legge di riforma del Welfare, la 328 del 2000 (che fu uno dei frutti più maturi del lavoro della Commissione), si approvava in effetti la misura dell’Rmi e si rinviava la sua attuazione a una legge specifica, che non è mai arrivata. È una responsabilità davvero bipartisan questa. Perché secondo lei uno strumento universalistico come l’Rmi non è stato poi appoggiato dai governi di centro-sinistra?

Onofri Le ragioni di questo “fallimento” sono diverse. Da un lato va detto che le due sperimentazioni realizzate sulla misura, una più ristretta e la seconda più allargata, non hanno dato risultati entusiasmanti sia sugli effetti dell’Rmi sia sulle modalità in cui lo strumento è stato utilizzato. Il punto più rilevante che ha giocato in negativo è, secondo me, l’idea che le amministrazioni, soprattutto in alcune aree del paese, non siano capaci di governare strumenti che implicano, nell’erogazione di risorse, decisioni fortemente discrezionali. Ci sono due casi nei quali, seppur in ambiti diversi da quelli dell’Rmi, le capacità di controllo delle amministrazioni si sono davvero rivelate molto scarse. Mi riferisco al sussidio per la disoccupazione agricola (il cui cattivo utilizzo ha creato quelle forme di dipendenza di cui parlavamo prima) e ai lavori socialmente utili, che in alcuni contesti hanno lambito zone grigie, al confine tra legalità e illegalità.

Il Mese E certo la campagna scatenata dal governo contro la pubblica amministrazione non aiuta…

Onofri È evidente, ma qui non conta solo il presunto pressappochismo della pubblica amministrazione ma anche l’esistenza di contesti ambientali che non consentono alle migliori intenzioni di realizzarsi.

Il Mese Torniamo alla legge 328. L’approvazione del nuovo titolo V della Costituzione dette un colpo a questa legge trasferendo le competenze delle politiche sociali alle Regioni. Le Regioni si misero poi, di buona lena alcune, più svogliatamente altre, ad approvare leggi che facessero propri i contenuti più significativi della legge nazionale. Quale quadro ne è venuto fuori? A cosa è servita la 328, a cui sembra ci si riferisca oggi sempre meno?

Onofri L’esperienza della 328 era stata avviata con le migliori intenzioni e con una dotazione economica di una certa consistenza. Le elezioni politiche successive hanno però visto un cambio di maggioranza e, insieme, quelle modifiche costituzionali che lei citava. Il nuovo governo ha adottato su queste materie una filosofia diversa e i fondi sono stati dirottati verso altri impieghi. Si possono avere le migliori intenzioni ma senza risorse è difficile per i governi locali mettere in atto misure significative. Le amministrazioni più organizzate qualcosa lo hanno fatto e continuano a farlo – magari aprendo asili nido, fornendo sostegno agli anziani o integrando gli aiuti per le famiglie che vivono in affitto – ma soprattutto con fondi propri e, dunque, con una forte limitazione nel raggio e nell’intensità degli interventi che non consente di superare una soglia di percezione pubblica di quanto sta accadendo.

Il Mese In un recente convegno dedicato ai dieci anni della Commissione Onofri Paolo Bosi ha indicato uno dei limiti del suo funzionamento nell’accettazione delle compatibilità macroeconomiche, che del resto sono quelle declinate anche dal governo in carica. Il ministro Sacconi, per esempio, dice che non ci sono soldi per riformare gli ammortizzatori sociali. Lei oggi ritiene giuste queste critiche, e cioè che grandi riforme hanno bisogno dell’azzardo di consistenti investimenti e non di semplici risparmi e riallocazioni di risorse?

Onofri Credo che occorra distinguere fra le diverse fasi. Certamente le compatibilità economiche possono essere una gabbia, nel nostro caso lo sono state e non poteva essere altrimenti: ricordo che nel ’96 il debito pubblico italiano era al 125 per cento del Pil e i tassi sullo stesso debito di tre o quattro punti superiori a quelli tedeschi; la situazione dei conti pubblici davvero mostrava il rischio di una prospettiva argentina. In quel contesto non si poteva fare di più. Diverse invece le situazioni successive: nel secondo governo Prodi forse si poteva rischiare di più, magari redistribuendo i diversi carichi fiscali e modificando le imposte sulle rendite finanziarie. A questo si sarebbero potute accompagnare alcune misure per la riduzione della spesa (ad esempio lavorando sull’abolizione delle Province e sulla riduzione dei Comuni) che avrebbero potuto rendere possibile una riforma radicale degli assegni al nucleo familiare, in modo tale da renderli progressivamente universali in funzione del maturare delle riduzioni di spesa. E così, avendo impostato una seria riforma della spesa pubblica, si sarebbe potuto forzare un po’ sui vincoli europei. Aggiungo che oggi, vista la situazione globale, c’è una disponibilità ancora maggiore dell’Europa a tollerare “deviazioni” dai vincoli sul disavanzo pubblico purché coperti da programmi di riduzione di spesa. Ma di tutto questo non c’è traccia e le proposte del governo non sono altro che piccoli tamponi temporanei, perché quasi tutte le misure si riferiscono solo al 2009 e dunque non modificano in profondità le prospettive delle famiglie che ricevono questi aiuti.

Il Mese Cos’è rimasto di tutto il lavoro fatto dalla Commissione?

Onofri Senza dubbio un passo avanti verso la stabilizzazione della spesa pensionistica, che è stato poi confermato negli interventi legislativi successivi. In dieci anni le uscite sono rimaste grosso modo al 14 per cento del Pil. Lo stesso, purtroppo, non si può dire sul fronte della spesa sanitaria. Ma quello che forse conta di più è che negli ultimi anni è cresciuta nella popolazione l’idea che una delle funzioni principali dello Stato sia quella di fornire protezione sociale. Questa accresciuta sensibilità spiega l’insoddisfazione di molta gente verso misure occasionali e non finalizzate alla costruzione di un vero e moderno sistema di Welfare.

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